Актуальні питання реалізації нового Закону України "Про державну службу"


     24 квітня 2016 р. Державний вищий навчальний заклад «Запорізьким національний університет» спільно з Київським національним університетом імені Тараса Шевченка, Національним юридичним університетом імені Ярослава Мудрою, Вищим адміністративним судом України, громадською організацією «Асоціація фахівців адміністративного права», Запорізькою обласною державною адміністрацією, Запорізькою обласною радою, Запорізьким центром перепідготовки і підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ та організацій провели Всеукраїнський форум вчених-адміністративістів «Актуальні питання реалізації нового Закону України «Про державну службу» (далі – Форум).
     У роботі Форуму взяли участь понад 150 науковців спеціалістів у галузі адміністративною права з провідних навчальних і наукових установ Києва, Запоріжжя, Харкова, Одеси, Львова, Ужгорода, Чернівців, Дніпропетровська, Полтави, Хмельницького.
     З вітальним словом до учасників Форуму звернувся Голова Вищого адміністративного суду України О. Нечитайло, наголосивши, що питання пошуку оптимальних моделей і способів реалізації положень нового Закону України «Про державну службу» (Закон), яке організатори Форуму обрали темою для дослідження й обговорення, є важливим та актуальним для вітчизняної науки і практики в галузі адміністративного права.
     Також було зазначено, що Президент України та Верховна Рада України здійснили низку заходів, спрямованих на вдосконалення нормативно-правового регулювання інституту державної служби в Україні. Однак реалізація цих новацій потребує об'єднаних зусиль представників влади, громадськості та наукових кіл, у тому числі й щодо розробки і запровадження нової вітчизняної парадигми державної служби зразка найбільш розвинених держав Європи з метою посилення впливу громадян на діяльність владних структур, трансформації державної служби для держави в державну службу для громадянського суспільства.
     Заступник голови Запорізької обласної державної адміністрації, кандидат соціологічних наук, доцент Е. Гугнін, відкриваючи засідання Форуму, звернув увагу на неабияку його практичну значущість. Він наголосив, що Президент України та парламентська більшість чітко виконують взяті на себе зобов'язання щодо реформування всього сектору публічної адміністрації і її складової апарату державної служби. Разом із тим Е. Гугнін звернув увагу і на певні суперечності, що містяться у Законі, при цьому зауваживши, що відтерміновувати дію акта не варто задля досягнення позитивних результатів реформ у державі.
     У своїй вступній промові декан юридичного факультету Запорізького національного університету, доктор юридичних наук, професор, заслужений юрист України Т. Коломоєць наголосила, що в умовах докорінних вітчизняних державотворчих і правотворчих процесів в Україні прийняття Закону України «Про державну службу» є нагальною вимогою часу. При цьому вона акцентувала увагу на конкретних передумовах, реаліях, особливостях самого процесу підготовки та прийняття відповідного акта, пріоритетах запозичення позитивного апробованого часом і практикою зарубіжного досвіду врегулювання відносин державної служби, а також врахування міжнародних правових стандартів. У той же час при загальній позитивній оцінці Закону, Т. Коломоєць також звернула увагу на наявність у його тексті певних дискусійних положень, оцінних понять, які у процесі застосування .можуть слугувати підгрунтям для суб'єктивного тлумачення, суттєво знижуючи ефективність врегулювання відносин державної служби, а отже, і дії Закону, що й вимагає зосередження спільних зусиль учених юристів, юристів-практиків, всієї зацікавленої правничої спільноти задля приведення його змісту у відповідність до сучасних вимог вітчизняного правотворення і правозастосування.
     Заступник голови громадської організації «Асоціація фахівців адміністративного права» Д. Лученко, вітаючи учасників Форуму, зазначив, що розбудова в Україні правової, демократичної, незалежної та ефективної держави, яка стоїть на непорушних засадах утвердження прав та свобод людини, неможлива без щоденної кропіткої роботи державних службовців. Результати їх праці залежать від багатьох чинників, але основою діяльності будь-якого державного службовця у правовій державі завжди був і залишається Закон.
     З вітальною промовою також виступила директор Запорізького центру перепідготовки і підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, керівників державних підприємств, установ та організацій Л. Яновська. Вона, зокрема, зазначила, що сьогодні державна служба стоїть на роздоріжжі реформ. На її думку, багато революційного нормативного матеріалу закладено в новому Законі. Безумовно, сучасні виклики, інноваційні технології і, врешті-решт, невпинний процес адаптації інституту державної служби до європейських стандартів вимагає істотного оновлення підходів до правового регулювання відносин у сфері публічної служби. Він мас реалізувати сподівання переважної більшості державних службовців не тільки на суттєве підвищення матеріально-технічного та соціального забезпечення, а й на підвищення авторитету та поваги до публічного службовця як з боку суспільства, так і держави. Окремо Л. Яновська звернулася до Н. Нижник зі словами глибокої вдячності за грунтовні наукові дослідження у сфері державної служби та підкреслила особливу роль вченої у розбудові інституту державної служби в Україні.
     Інформаційну підтримку заходу надав найстаріший у країні загально-національний юридичний журнал «Право України». Зважаючи на надважливість цієї проблематики, заступник головного редактора журналу, кандидат юридичних наук, доцент Л. Макаренко звернулася до учасників Форуму із запрошенням взяти участь у спеціальному номері, присвяченому актуальній темі, «Реалізація нового Закону України «Про державну службу»: актуальні питання», матеріали якого будуть опубліковані в часописі.
     Доповіддю на тему «Сфера дії Закону України «Про державну службу» як визначальна засада правового регулювання статусу державних службовців» відкрила пленарне засідання професор кафедри теорії права та держави Університету державної фіскальної служби України, доктор юридичних наук, член-кореспондент НАІІрН України, заслужений юрист України Н. Нижник. Вона, зокрема, звернула увагу на те, що новим Законом України «Про державну службу» визначено правові основи регулювання відносин, що виникають у зв'язку із вступом на державну службу, її проходженням та припиненням.
     Статтею 3 Закону передбачено, що правовий статус державних службовців закріплюватиметься за службовцями:
1) Секретаріату Кабінету Міністрів України;
2) міністерств та інших центральних органів виконавчої влади;
3) місцевих державних адміністрацій;
4) органів прокуратури;
5) органів військового управління; 6) закордонних дипломатичних установ України; 7) державних органів, особливості проходження державної служби в яких визначені ст. 91 цього Закону;
8) інших державних органів.
     На основі наведеного переліку посад державних службовців, як наголосила Н. Нижник, необхідно зробити такі зауваги:
     • по-перше, законодавець пішов шляхом віднесення до посад державних службовців передусім працівників органів виконавчої влади, аргументуючи це тим, що виконавча функція публічної влади прямо передбачає здійснення державними службовцями службово-управлінських та адміністративно-розпорядчих завдань. При цьому у визначенні «державної служби», яке подане у ст. 1 Закону, окреслюється виконання таких практичних завдань, як: забезпечення надання доступних і якісних адміністративних послуг; здійснення державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства; управління державними фінансовими ресурсами, майном та контролю за їх використанням; управління персоналом державних органів; реалізація інших повноважень державного органу, визначених законодавством. Відповідно, органи законодавчої та судової влади, створені ними структурні підрозділи також реалізують наведені вище завдання державної служби, однак на працівників зазначених структур дія Закону не поширюватиметься. Більше того, закріплені завдання державної служби не мають вичерпного переліку, що не дає однозначної відповіді з приводу визначення сфери дії цього Закону;
     • по-друге, Концепцією адміністративної реформи в Україні 1998 р. передбачалося, що реформування державного апарату має здійснюватися зі збереженням «інституційної пам'яті» та наступництва. У зв'язку з цим обмеження сфери поширення державної служби порівняно із Законом України «Про державну службу» 1993 р. не відповідає державній кадровій політиці в частині розбудови інституційної спроможності державної служби в Україні;
     • по-третє, викликає заперечення поширення державної служби на працівників «інших державних органів» (п. 8 ч. 2 ст. З Закону), оскільки за такого формулювання виникає проблема у його застосуванні, враховуючи можливість віднесення до державних службовців працівників інших державних органів. Крім цього, вказана норма Закону вступає у колізію з ч. З ст. 8 Закону, в якій визначено перелік працівників, на яких дія Закону не поширюватиметься.
     Також доповідач зазначила, що законом передбачено розмежування посад державних службовців та працівників державних органів, які виконують функції з обслуговування. Зокрема, функції з обслуговування – це діяльність працівників державного органу, яка не передбачає здійснення повноважень, безпосередньо пов'язаних із виконанням завдань і функцій державної служби. Критерії посад з обслуговування затверджуються Кабінетом Міністрів України за поданням Національного агентства України з питань державної служби. Перелік посад працівників державних органів, які виконують функції з обслуговування, затверджує Національне агентство України з питань державної служби за поданням керівника державної служби у відповідному органі.
     Недоліком такого законодавчою регулювання є той факт, що Закон не встановлює конкретних критеріїв посад працівників, які виконуватимуть функції з обслуговування службової діяльності державних органів. Кабінет Міністрів України та Національне агентство України з питань державної служби мають можливість на власний розсуд визначитися із цим питанням, що, на думку Н. Нижник, не відповідає цілям правового регулювання відносин державної служби. До того ж не зрозуміло, чому працівники, які здійснюватимуть функції з обслуговування виконання завдань державної служби, не є суб'єктами управлінсько-службового процесу, хоча навіть й опосередковано братимуть у ньому участь?
     Найбільшою вадою нового Закону є позбавлення статусу державних службовців тих категорій працівників, які його отримали на підставі Закону України «Про державну службу» 1993 р.
     Підсумовуючи, було наголошено, що визначення сфери дії Закону України «Про державну службу» є визначальною засадою правового регулювання системи службових правовідносин у державі. Від ефективних та конструктивних кроків законодавця у сфері державної служби залежить подальший розвиток усієї системи державного управління. Проте слід констатувати, що у сучасних реаліях розвитку державно-управлінських відносин так і не вдалося визначити на законодавчому рівні оптимальну систему публічної служби в Україні, що, у свою чергу, не дає підстав стверджувати про завершеність реформи державної служби в Україні, а також вироблення єдиних засад правового регулювання статусу осіб, які незалежно від обсягу їхніх владних повноважень, завдань та функцій є учасниками підготовки, прийняття і виконання державно-управлінських рішень.
     У доповіді завідувача кафедри міжнародного права та порівняльного правознавства Національного університету біоресурсів і природокористування України, доктора юридичних наук, професора В. Ладиченка наголошено, що відповідно до законодавства процедура конкурсного відбору проводиться поетапно і складається з таких стадій: публікація оголошення державного органу про проведення конкурсу в пресі або поширення його через інші засоби масової інформації; прийом документів від осіб, які бажають узяти участь у конкурсі, та їх попередній розгляд на відповідність встановленим вимогам; проведення іспиту та відбір кандидатів.
     Зазначено, що законодавством не встановлено кінцевий термін прийому документів, а лише термін прийняття документів. Таким чином, не можна контролювати повноту інформації, отриманої державним органом, котру надав кандидат, і правильність встановлення дати проведення конкурсного відбору.
     Саме проведення іспиту для кандидатів на заміщення вакантних посад передбачає перевірку й оцінку їх знань Конституції України, законів України «Про державну службу» та «Про засади запобігання та протидії корупції», а також відомчих нормативно-правових актів, якими регулюється специфіка функціональних повноважень відповідного державного органу та структурного підрозділу. Проте, на думку В. Ладиченка, оцінка кандидата повинна базуватися не лише на знаннях основних нормативних актів, а й складатися з питань, що стосуються ділової української та англійської мов, основних правових наук, компетенції конкретного державного органу, характеристики особистісних якостей та потенціалу кандидата.
     Із доповіддю «Нормативно-правова регламентація дисциплінарної відповідальності посадових осіб органів доходів і зборів, що здійснюють митну справу» виступив проректор з наукової роботи Університету митної справи та фінансів, доктор юридичних наук, професор Д. Приймаченко. Він зазначив, що аналіз правової регламентації дисциплінарної відповідальності посадових осіб, що здійснюють митну справу, варто здійснювати з урахуванням того факту, що ці особи проходять службу в органах доходів і зборів. Органи доходів і зборів були утворені у березні 2013 р. як результат реорганізації Державної митної служби України. Нині ці органи є невід'ємною складовою структури Державної фіскальної служби України (далі – ДФС України).
     Правова регламентація дисциплінарної відповідальності посадових осіб органів доходів і зборів, що здійснюють митну справу (посадових осіб центрального апарату ДФС України, митниць, митних постів) забезпечується Законом України «Про державну службу», Кодексом законів про працю України, Законом України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» та Порядком проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. Крім того, щодо посадових осіб митниць і митних постів діє чинна Інструкція про порядок організації та проведення службового розслідування і службової перевірки в митній службі України.
     Аналізуючи правову регламентацію дисциплінарної відповідальності щодо посадових осіб органів доходів і зборів, що здійснюють митну справу (далі – посадові особи), варто звернути увагу на те, що нова редакція Закону України «Про державну службу», де дисциплінарній та майновій відповідальності державного службовця присвячено окремий розділ – розділ VIII. У ньому наведено конкретні види дій та бездіяльності державних службовців, які слід вважати дисциплінарними проступками, визначено види та порядок застосування дисциплінарних стягнеш», зняття таких стягнень тощо. Крім того, вже розроблений і прийнятий Порядок проведення службового розслідування, який розроблений під нову редакцію Закону України «Про державну службу» і який набуде чинності одночасно із ним.
     Досліджуючи питання дисциплінарної відповідальності посадових осіб, слід звернути увагу й на Закон України «Про запобігання корупції», яким передбачається притягнення державних службовців, а отже, і посадових осіб органів доходів і зборів, до дисциплінарної відповідальності в установленому законом порядку за вчинення корупційних правопорушень, у тому числі за порушення правил етичної поведінки.
     Зважаючи на той факт, що чинне законодавство передбачає альтернативність порядку оскарження рішень щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності посадових осіб, до кола аналізованих нормативних актів необхідно зарахувати Кодекс адміністративного судочинства України. Цей кодифікований акт регламентує порядок оскарження рішення керівника органу доходів і зборів (з приводу прийняття громадян на службу в органи ДФС України, її проходження, звільнення зі служби) в порядку здійснення адміністративного судочинства.
     До нормативних актів, які регламентують порядок притягнення до дисциплінарної відповідальності, належать і правила внутрішнього трудового розпорядку Нині в органах доходів і зборів розроблено та ухвалено правила внутрішнього трудового розпорядку – локальний нормативний акт, що регламентує організацію праці, встановлює основні обов'язки і права його працівників, відповідальність за порушення трудової дисципліни тощо.
     Саме локальні акти конкретного органу доходів і зборів затверджують посадові інструкції посадових осіб того ми іншого підрозділу органу, в яких деталізовано права та обов'язки цих осіб з урахуванням специфіки роботи цього підрозділу. За невиконання або неналежне виконання службових обов'язків посадові особи мають нести відповідальність, у тому числі й дисциплінарну.
     Питанням публічної служби в системі сучасного адміністративного права присвятив свою доповідь професор кафедри адміністративного права, процесу та адміністративної діяльності Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ, доктор юридичних наук Р. Миронюк. Наголосивши, що з часів поділу права на приватне та публічне відносини публічної (державної) служби розглядалися виключно через призму публічно-правового регулювання. Сьогодні, з огляду на розвиток міжнародно-правового співробітництва України, євроінтеграційні процеси, тенденції розвитку українського законодавства, не залишилося жодних підстав для обстоювання ідеї приватноправової сутності публічної служби. Публічна служба може та повинна аналізуватися виключно з публічно-правових позицій. Найбільш логічною та обгрунтованою виглядає концепція права публічної служби як підгалузі адміністративного права, що найбільшою мірою відповідає сучасним реаліям та потребам нормативно-правового забезпечення відносин публічної служби й ефективному розвитку цієї підгалузі, що має нерозривно здійснюватися із розвитком інших підгалузей адміністративного права.
     Завідувач кафедри адміністративного та митного права Університету митної справи та фінансів, доктор юридичних наук, професор Ю. Кунєв виступив із доповіддю на тему «Державна служба: дієвість основних положень нового закону України». У ній, зокрема, зроблено наголос на критичному аналізі змісту основних положень Закону України «Про державну службу» та порівняння його положень з основами демократичних стандартів державної служби.
     Щодо визначених у ст. 4 Закону принципів державної служби доповідач зазначив, що вони сприймаються швидше як лозунги, без вказівки хоча б на деякі загальні механізми їх реалізації. Міжнародні стандарти державної служби визначають те, якої цілеспрямованості та якості є визначення і виконання функцій державними службовцями. Західні партнери і народ України вимагають не просто виконання функцій, а виконання якісних функцій, які дозволять змінити практичну ситуацію в країні. Для цього у міжнародних стандартах передбачаються й відповідні інструменти: поділ посад за напрямами діяльності; визначення принципів діяльності для кожної категорії. Наприклад, у Федеративній Республіці Німеччина особливе місце займає політичний статус чиновника. Згідно з «обов'язком вірності» передбачається дотримання прямої вимоги політичної вірності: «Чиновник служить своєму народу, а не окремій партії. Він виконує свої обов'язки доброчесно та поза зв'язком із партійними інтересами, при цьому він зобов'язаний керуватися турботою про спільні інтереси та благо». Для політичних посад використовуються свої окремі підходи.
     Основною думкою під час формування принципів державної служби у демократичних країнах є розмежування сфер дії приватного та публічного права у суспільстві. Таке умовне розмежування зон відбувається за допомогою використання різних способів правового регулювання, але важливою є проміжна зона «бар'єр». Це офіційний та неофіційний бар'єри на шляху реалізації прав і законних інтересів громадян.
     Зараз основною перепоною в Україні визнається неофіційний бар'єр у вигляді корупційної складової. Але не менш важливою є його офіційна складова (правова), оскільки її недоліки використовуються для легалізації неофіційного бар'єру. У світі винайшли інструмент, який гарантуватиме цей чіткий розподіл – це адміністративно-публічна діяльність, організована за принципами адміністративної процедури. У законодавстві України відсутній закон «Про адміністративну процедуру», який і повинен бути створений для означення стандартів «принципів» адміністративно-публічної діяльності державних службовців, а не все більш вживаного в теорії адміністративного права України поняття «адміністрування».      У національному законодавстві цей підхід (принцип) до організації адміністративної діяльності підмінили адміністративними послугами, у черговий раз прикриваючись гаслами замість реалізації міжнародних стандартив в адміністративне право та діяльність, зокрема, у п. З ст. 1 Закону України «Про державну службу» зазначено: «...Забезпечення надання доступних і якісних адміністративних послуг». Не зрозуміле завдання щодо «забезпечення надання», віртуальним є й визначення «доступних і якісних адміністративних послуг». Узагалі поняття «послуга» не збігається та суперечить поняттю «функції держави» як зобов'язання для державних службовців у їх адміністративно-публічній діяльності.
     Щодо визначених у ст. 6 Закону категорій посад державної служби зазначимо, що підходи, використані для їх виокремлення, недосконалі. Доцільні визначення: політичний та адміністративний чиновник, спеціаліст. Також у Законі доречно вказати відмінності кожної категорій державних службовців: за функціями, повноваженнями та проходженням служби, а не за посадами в ієрархії з чітким розподілом на різновиди функцій з формування та виконання законодавства, а потім із вказівкою ступенів за кожною категорією.
     З аналізу змісту основних положень і підходів нового Закону можна встановити, що суттєвих змін відносно радянської парадигми побудови державної служби у підходах не передбачено. Як вважає Р. Миронюк, у новому Законі законодавці не відійшли від теорії номенклатури, або діяльності за посадою, та чіткого підпорядкування державного чиновника за жорсткою ієрархією посад, а не діяльності, спрямованої на результат. Навпаки, у ньому передбачено додаткове посилення номенклатурного підходу за допомогою системи вузьковідомчої підготовки та відбору номенклатури.
     Основою для нового Закону повинні бути міжнародні стандарти публічної служби. Якісно змінити ситуацію можливо за умов наявності якісних: 1) теорії; 2) законодавства; 3) правозастосовної практики. Щодо якості усіх трьох складових існує багато питань навіть за наявності наукової спеціальності 25.00. (074).
     Обговорення актуальних питань реалізації нового Закону України «Про державну службу» відбулося у дружньому, діалогічному та фаховому форматі. На думку учасників, будь-яке зволікання із реформою державної служби має розцінюватись як суттєвий крок назад на шляху правильно обраного вектору реформ у сфері публічної адміністрації. Новий Закон, хоча і має низку суттєвих зауважень, проте повинен забезпечити сталий розвиток державної служби в України. При цьому вчені та гості Форуму звернулися до наукової спільноти з проханням поглибити наукові дослідження у цій сфері, активізувати науково-пошукову роботу та цим самим забезпечити надійний науковий фундамент для подальшого розвитку та функціонування всього сектору державної служби в Україні. Учасники заходу підготували низку змін та доповнень до Закону України «Про державну службу», які були направлені до профільного комітету Верховної Ради України.
     Також на заході відбулася презентація навчального посібника «Дисциплінарно-деліктне право України», виданого за загальною редакцією професорів Т. Коломоєць та В. Колпакова.
     За результатами проведеного Форуму організатори видали збірник матеріалів.




© 2017 Запорізький національний університет